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La governance amministrativa degli enti locali: come contemperare le esigenze di managerialità, efficienza e controllo della legalità [ B.21 ]

 E’ stata la novità normativa ad imporre un’accelerazione della riflessione sugli assetti della dirigenza di vertice nelle amministrazioni locali.   Nel giro di poche settimane, il quadro legislativo in materia ha infatti subito rapide e sorprendenti modificazioni che hanno portato alla sostanziale abolizione della figura del Direttore generale per la gran parte degli enti.

Il turbine caotico di norme  c.d. “ordinamentali” per il sistema delle autonomie locali non è solo il sintomo di un pessimo livello di galateo istituzionale.  E’ il segno, piuttosto, che su questa materia l’attenzione e la sensibilità sono giunte al minimo.

E’ necessario ora rivendicare la necessità di una riflessione articolata e matura che parta dall’ambito di autonomia, normativa e organizzativa,  riconosciuto a ogni Comune e a ogni Provincia

Il dibattito sul vertice degli apparati professionali locali, dopo la riforma del 1997, ha ruotato ossessivamente attorno alla contrapposizione segretario/direttore generale. Ci sembra che il problema così sia mal posto. Il convegno propone piuttosto una riflessione nella ricerca di un rinnovato equilibrio, nella organizzazione degli apparati professionali locali,  tra la “tensione al risultato” (efficacia, efficienza, tutto sommato “buon andamento”) e garanzie di legalità (imparzialità)

Programma dei lavori

De Martin
Governance amministrativa, federalismo e assetto del corpo dirigenziale degli enti locali: le criticità del quadro normativo

Le novità del quadro normativo sulla governance amministrativa mette in rilevo la doppia prospettiva di efficienza e legalità dell’azione amministrativa. Gian Candido De Martin, che  introduce il convegno “La governance amministrativa degli enti locali: come contemperare le esigenze di managerialità, efficienza e controllo della legalità”, pone l’attenzione sulle criticità, le contraddizioni, le incertezze e i dubbi di interventi legislativi poco in sintonia con il federalismo e con l’assetto organizzativo degli enti locali.

Gian Candido De Martin Ordinario di Diritto Amministrativo - Facoltà Scienze Politiche - Luiss Vedi atti

Intervengono

Barrera
Pluralità dei modelli organizzativi: uno spazio di efficienza delle realtà comunali e provinciali

Ogni realtà locale è sottoposta a sollecitazioni che provengono dal contesto di appartenenza che diverge da ente a ente. La possibilità di disporre di uno spazio che consenta l’elaborazione e la realizzazione di un modello organizzativo adeguato è una delle condizioni essenziali per garantire l’efficienza dell’amministrazione. Pietro Barrera si interroga sugli effetti di una normativa che vuole intervenire sulla definizione dell’apparato professionale delle realtà comunali e provinciali, determinando di fatto l’imposizione di un modello che potrebbe non essere in grado di rispondere alle esigenze dell’amministrazione locale. Vengono inoltre riportate le perplessità su una riforma troppo attenta al solo primato del risultato al quale, sostiene Barrera,  è necessario affiancare strumenti a tutela della legalità dell’operato amministrativo.

Pietro Barrera Coordinatore scientifico del Consorzio NuovaPA e Direttore della Scuola di Formazione - Provincia di Roma Vedi atti

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Bertola
L’efficienza come scelta politica. Il ruolo del Direttore Generale nelle amministrazioni locali e i limiti della governance amministrativa.

L’azione amministrativa deve ispirarsi ai caratteri di efficacia ed efficienza . Tuttavia tali caratteri non possono essere raggiunti attraverso una imposizione normativa ma dipendono dalla volontà dell’amministrazione nel voler agire in termini di economicità: dipendono da vere e proprie scelte politiche.  Michele Bertola sottolinea la necessità di fare una distinzione tra azione politica, svolta dal sindaco, e azione tecnica, svolta dal Direttore Generale, nella quale nessuna delle due figure deve esimersi dalla assunzione di responsabilità del proprio operato. Bertola dopo aver descritto l’importanza della funzione del direttore generale, introduce i limiti che emergono dalla governance amministrativa: l’escamotage  art.108 comma 4 del T.U.EE.LL, con cui vengono nominati Direttori Generali anche nei comuni al di sotto dei 15000 abitanti, casi di elezione del DG su base fiduciaria e in assenza di requisiti e, infine, la mancanza di un limite alle retribuzioni.

Michele Bertola Direttore Generale - Comune di Imola Biografia Vedi atti

Classe 1961, laureato in scienze politiche, ho cominciato a lavorare presso il Comune di Monza nel 1986 come animatore culturale ed, in particolare, ho operato in un quartiere “disagiato” in progetti e attività rivolti ai giovani a rischio di devianza. Questa esperienza, rivalutata negli impegni successivi, mi ha aiutato a ricordare la dimensione del servizio alle persone della attività della pubblica amministrazione.

Dopo altre esperienze da funzionario e dirigente di diversi Comuni nel 1998 sono stato nominato Direttore generale del Comune di Cinisello Balsamo (75.000 abitanti) fino a dicembre 2001. Nel gennaio 2002 ho ricevuto un nuovo incarico di Direttore generale del Comune di Cesena (95.000abitanti) che ho svolto fino a settembre 2007. Da ottobre 2007 a maggio 2009 sono stato Direttore generale del Comune di Legnano (57.000 abitanti) e da giugno 2009 a maggio 2013 Direttore generale del comune di Imola (70.000 abitanti).

Da luglio 2014 sono direttore generale del Comune di Bergamo (120.000 abitanti).

Il mio curriculum vitae è stato validato per la professione di Direttore Generale dalla Fondazione Alma Mater di Bologna nel luglio 2009.

Sono stato il presidente da ottobre 2007 a febbraio 2012 dell’associazione dei Direttori generali degli enti locali (ANDIGEL). Attualmente sono Presidente del Comitato Etico di ANDIGEL.

Autore del volume "Il direttore generale innovatore negli enti locali" (ed. CEL, 2006), ho collaborato con il progetto Cantieri del Dipartimento della Funzione Pubblica e ho fornito contributi in diversi dei manuali prodotti e in altre pubblicazioni di settore.

Ho diretto dal 2004 al 2008 la "Rivista dell'Istruzione - scuola e enti locali" bimestrale della Maggioli Editore.

Sono stato componente del Comitato tecnico scientifico di Legautonomie, del comitato scientifico della Rivista RU- Risorse Umane ed. Maggioli e del comitato scientifico dell’Associazione per la Trasparenza e Monitoraggio nelle Amministrazioni Pubbliche (ASTMAP).

Ho collaborato alla progettazione e ho contribuito alla realizzazione di diversi Master in City Management.

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Calicchia
Il Direttore Generale nelle amministrazioni locali: un ruolo di coordinamento e supporto per garantire l’efficienza dell’azione amministrativa

L’attività tecnica e operativa delle amministrazioni non può essere slegata e, anzi dipende, da una politica che sia in grado di produrre idee. Tuttavia le proposte politiche vanno incontro al problema della loro realizzabilità. In questo contesto il Direttore Generale si presenta come la figura che più assiste la dirigenza nello svolgimento del proprio operato e che contribuisce  al buon funzionamento del corpo dirigenziale: un’amministrazione funziona se funziona il corpo dirigenziale che produce gli atti, in un sistema che vede la divisione delle mansioni, la collaborazione e il rispetto della legalità come leve principali per il raggiungimento dell’efficienza amministrativa.

Antonio Calicchia Direttore Generale - Provincia di Roma e Vice Presidente ANDIGEL Vedi atti

Atti di questo intervento

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Collevecchio
Il modello normativo di governance e i limiti delle realtà amministrative locali

In una amministrazione locale che stenta a sopravvivere nella stretta asfissiante rappresentata dall’incertezza del quadro normativo di riferimento, dai vincoli eccessivi del patto di stabilità, dalle prospettive nebulose di un federalismo sempre più equivoco, dalla scarsità delle risorse finanziarie disponibili, resa più acuta dalla grave situazione di crisi del Paese, è certamente arduo introdurre modelli innovativi di governance. Eppure la via dell’innovazione e della piena attuazione dei principi della riforma della PA, che puntano non soltanto all’efficacia e all’efficienza, ma anche alla trasparenza, all’integrità, al riconoscimento e alla valorizzazione del merito, si manifesta come l’unica possibile per il riscatto istituzionale degli enti locali. In tale direzione, occorre agire sui modelli organizzativi nel rispetto dell’autonomia normativa dei comuni e delle province per introdurre nuove soluzioni legate alla logica del risultato e sulla formazione di una classe dirigente capace di realizzare gli obiettivi assegnati in un quadro di legalità e di imparzialità, inteso come normale presupposto dell’azione amministrativa.

Mario Collevecchio Titolare dello Studio Collevecchio s.n.c. ed - ex Direttore Generale Provincia di Pescara Biografia Vedi atti

è professore a contratto della Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi (SPISA) dell’Alma Mater Studiorum di Bologna ed è uno dei maggiori esperti in management e in  strumenti di programmazione e di bilancio nella PA. Alla costante e proficua attività di studio e di docenza (è autore di 250 pubblicazioni e insegna nelle migliori Università e Scuole nazionali di PA), unisce le notevoli esperienze maturate in qualità di direttore generale della programmazione, organizzazione e coordinamento del Ministero dei trasporti e della navigazione, segretario generale della conferenza Stato-Regioni, alto dirigente delle Regioni Veneto e Abruzzo, direttore generale della Provincia di Pescara. Attualmente è titolare dello Studio Collevecchio s.n.c. di PA Consulting in Pescara.

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Danzì
Una figura di vertice per l’interpretazione e la coniugazione dei principi di legalità ed efficienza

L’articolo 97 della Costituzione getta le basi e i criteri sui quali tutta la PA dovrebbe fondarsi: principio di legalità e di efficienza. Tali principi non possono essere perseguiti in via separata e alternata, ma devono essere perseguiti in concomitanza dall’azione amministrativa. Questa azione può essere interpretata solo da una figura al vertice dell’ente locale che sia in grado di coniugare le scelte di mandato con l’azione programmatica, organizzando gli strumenti e le risorse a disposizione per il raggiungimento degli obiettivi di interesse della collettività, nel rispetto della legalità e della trasparenza.

Maria Angela Danzì Segretario e Direttore Generale - Comune di Genova Biografia Vedi atti

Mariangela Danzì - Segretario e Direttore Generale del Comune di Genova.

Dal 1982 ad oggi ha ricoperto il ruolo di Segretario Comunale e Segretario Generale presso vari Comuni d'Italia e ha rivestito ruolo di Segretario e Direttore Generale del Comune di Peschiera Borromeo (MI) dal 1997 al 1999, nonché di Direttore del Servizio Programmazione e Sviluppo Risorse Umane e Pianificazione e Controllo dal 2000 al 2005 presso il Comune di Vigevano; ha inoltre maturato rilevante esperienza in materia di programmazione negoziata ed è Presidente della delegazione trattante del Comune di Genova. Ha collaborato con Enti ed Istituzioni diversi con ruoli di rilevanza strategica per gli Enti stessi.

Autore di numerosi articoli per il "Sole 24 Ore" e per la rivista "Prime Note", in materia di gestione del personale, ordinamento dei Segretari Generali, lavori pubblici e servizi pubblici locali, nonché di testi di valutazione del personale ed in materia contrattuale di pubblico impiego.

E’ membro del Consiglio di Amministrazione dell’Agenzia per la gestione dell’Albo dei Segretari.

E’ stata ammessa al Cycle des hautes etudes européennes 2010 presso l’Enà – Ecole Nationale d’Administration.

E' professore incaricato in Regolazione Servizi Pubblici Locali al Master per l'Innovazione nella Pubblica Amministrazione (MIPA) presso l'Università di Genova.

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De Maria
La formazione del corpo dirigenziale: una chiave per l’azione amministrativa che coniuga efficacia, efficienza e legalità

“La governance amministrativa degli enti locali: come contemperare le esigenze di managerialità, efficienza e controllo della legalità”. Poiché da tempo i principi di efficienza ed efficacia sono entrati nella legislazione italiana in materia di P.A. in modo esplicito, si potrebbe perfino affermare che il problema enunciato nel titolo del convegno è posto in maniera non del tutto esatta. Infatti oggi dobbiamo affermare che una modalità necessaria sia pur non sufficiente per assicurare la legalità dell’azione amministrativa è quello di assicurare ad essa efficacia ed efficienza. Prima che questi principi si affacciassero a pieno titolo nella legge si poteva tuttalpiù affermare che essi erano impliciti e comunque ricompresi nel principio costituzionale di buon andamento, se non fosse che vi è ancor’oggi chi declina il principio di buon andamento col mero rispetto della correttezza formale per cui potremmo semmai porci il problema di come contemperare le esigenze di managerialità, efficienza ed efficacia da quelle, appunto, non tanto di legalità quanto di mero rispetto formale. Ma si potrebbe anche capovolgere il ragionamento: ben sappiamo, infatti, che l’agire nel rispetto della legalità contribuisce a far assumere alla P.A. le decisioni più idonee anche per il migliore utilizzo delle risorse pubbliche. In conclusione di questa premessa potremmo perciò affermare che la legalità dell’azione amministrativa ed il suo essere efficiente ed efficace sono principi non coincidenti, ma l’ osservanza dell’uno è condizione necessaria anche se non sufficiente perché l’altro si inveri. Partendo da questa premessa, il controllo di legalità non dovrebbe costituire alcun ostacolo ad un’ azione amministrativa efficace ed efficiente. Ma sappiamo che non è così, nella pratica, almeno fino a quando resisterà l’idea che l’unico e solo principio ispiratore veramente imprescindibile per la P.A. è la correttezza formale degli atti. Se così non fosse, non dovremmo temere controlli unidirezionali da parte di soggetti che minacciano di ritornare ad insidiare, dall’esterno, la produttività delle amministrazioni. Infatti i controllori dovrebbero essi stessi verificare assieme alla correttezza anche la qualità dell’azione amministrativa e tenere conto del necessario bilanciamento tra le due esigenze. Un controllo di legalità rigoroso, certo, ma non viziato da una visione antiquata e unilaterale che privilegia non tanto il rispetto della legge quanto il rispetto della sua interpretazione più cautelativa anche se foriera di sprechi e ritardi. Potrei concludere qui, con la sbrigativa affermazione che la quadratura del cerchio dipende dalla qualità degli uomini preposti al controllo di legalità e non dai controlli stessi. Ma nella millenaristica attesa dell’avvento dell’uomo nuovo, qualcosa bisognerà pur prepararsi a fare di concretamente attuabile fin da subito. Intanto non trascurare mai l’aspetto formativo di una nuova generazione di dirigenti cui domani dovrà sembrare del tutto ovvio e scontato il bilanciamento intelligente delle due esigenze. Ancora troppo poco peso si dà a questa funzione che viene anzi trascurata in favore di sempre più urgenti esigenze. Ma anche questa è un’attività che, se pur compiutamente svolta, darà i suoi frutti nel medio e lungo periodo. Richiamo forte alla legalità, quindi, ma anche lo spirito e la lettera del dlgs 150 che pone l’accento con un’enfasi affatto nuova per la nostra legislazione, sui controlli di qualità. Tanto che possiamo attenderci che il combinato disposto delle norme recentemente approvate o in via di approvazione (carta delle autonomie, ddl sul federalismo, ddl sulla corruzione) condurrà ad una maggiore accentuazione di entrambi i tipi di controllo. E va da sè che se queste funzioni di controllo fossero affidate a soggetti distinti ed insensibili alle esigenze dell’altro, si correrebbe il rischio concreto di paralisi. Ed ancor più si correrà questo rischio se i soggetti preposti ai controlli saranno collocati fuori dall’ente. Senza cioè la possibilità di svolgere la propria funzione di controllo relazionandola alla concretezza dei problemi propri della specifica realtà territoriale. Ritengo quindi che la strada dei controlli interni non vada abbandonata anche se le falle che si sono evidenziate nella stagione che va dal 97 ad oggi sono evidenti e vi va portato rimedio. In troppi casi, infatti, nella concreta realtà dei fatti si è assistito ad un allentamento del controllo di legittimità cui non si è affiancato alcun controllo sulla qualità cosicché il saldo finale, cui oggi si pretende di porre rimedio con la reintroduzione dei controlli esterni, si è rivelato negativo. La strada da percorrere senza indecisioni è pertanto quella del rigoroso controllo esterno sull’esistenza e l’efficace adozione di validi sistemi di controllo interno. Chi dovrà essere chiamato a svolgere tale funzione? L’organizzazione di un tale sistema pare affidata dal 150 alla Commissione di cui all’art. 13 con la collaborazione degli O.I.V. di cui al 14, almeno per quanto attiene ai sistemi di valutazione dell’efficacia e dell’efficienza. Ma dovrebbe essere valorizzato altresì il ruolo delle Corti dei Conti che dovrebbero trascurare il controllo sul singolo atto per dedicarsi al controllo sulle metodologie. E all’interno? Quale organizzazione sarà più funzionale al contemperamento delle due esigenze? O meglio, a quali figure dovrà essere affidato? La frastagliata identità degli enti locali, tanto diversi per dimensioni e problematiche, non si presta certo all’imposizione di modelli organizzativi dall’alto ed anzi va lasciata agli enti quella totale autonomia organizzativa che, nonostante le tante contraddizioni delle recenti disposizioni di legge, viene tutelata dalla Costituzione e dalla stessa normativa europea. Credo comunque che il contestuale rispetto dei due principi non possa che essere affidato negli enti minori alla responsabilità dei singoli dirigenti con la formulazione di un parere di regolarità tecnica che si estenda nelle due direzioni. Ciò naturalmente varrà anche per gli enti di maggiori dimensioni, nei quali però la complessità e la vastità dell’ambito del controllo impongono l’adozione di strutturate ed efficaci metodologie di controllo il cui presidio andrebbe affidato alle due distinte figure del Segretario e del DG. Figure non legate da vincoli di subordinazione reciproca. In attesa, naturalmente, di quell’”uomo nuovo” che domani sarà il manager pubblico anche in Italia; il quale non avendo mai avuto il minimo dubbio circa la sua esclusiva responsabilità sull’uno e sull’altro aspetto dell’azione amministrativa, renderà finalmente incomprensibile l’esigenza di porsi i problemi che anche nella giornata odierna stiamo affrontando.

Giancarlo De Maria Presidente - Comitato Scientifico di ANDIGEL Biografia Vedi atti

Bolognese, ha conseguito la Laurea in Scienze Politiche indirizzo Amministrativo presso l’Università della sua città.

Ha ricoperto diversi incarichi dirigenziali sia nel pubblico che nel privato

Nel settore privato è stato Direttore del Personale di un’azienda di grande distribuzione e di un quotidiano romano a diffusione nazionale. Nel pubblico è stato Dirigente del Personale, dei Servizi Sociali e delle Attività Culturali presso il Comune di San Lazzaro di S.(BO), Direttore del Personale e  Direttore Generale della Provincia di Bologna.

Attualmente è Presidente del Comitato Scientifico dell’Associazione Nazionale dei  Direttori Generali  degli Enti locali (ANDIGEL) e svolge attività si consulenza e di formazione.

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Garavini
La trasparenza: un valore aggiunto alla dimensione di efficacia ed efficienza

La trasparenza si presenta come un valore aggiunto alla dimensione della managerialità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa, Si presenta cioè come chiave di lettura per contemplare uno sforzo volto al ridimensionamento e alla eliminazione dell’autoreferenzialità  dell’agire amministrativo che, spesso chiuso in sé stesso, si dimostra incapace di avere elementi che favoriscano la valutazione sulla qualità dei servizi offerti e sulla qualità della dinamiche di funzionamento nella produzione dei servizi stessi. Il patrimonio di dati posseduti dalle PA, se messo a disposizione attraverso una riscrittura che renda il più possibile comprensibili e trasparenti gli atti amministrativi, sicuramente favorirebbe la crescita delle attività economiche imprenditoriali e la consapevolezza del cittadino, aprendo, in questo modo, una dimensione partecipativa dall’esterno che garantirebbe automaticamente un sistema di controlli e di valutazioni sull’azione e produzione amministrativa.

Gaudenzio Garavini Esperto Risorse Umane ed Organizzazione delle Pubbliche Amministrazioni Biografia Vedi atti

Direttore generale all'Organizzazione, personale, sistemi informativi e telematica della Regione Emilia-Romagna fino al 2009, ha maturato importanti esperienze manageriali in materia di relazioni sindacali, di formazione professionale e sviluppo risorse umane. Nel campo delle ICT, è stato responsabile di numerosi progetti infrastrutturali e di e-government e coordinatore del CPSI (Comitato per i sistemi informativi delle regioni), Vice Presidente del Cisis, componente della Commissione permanente per l'innovazione tecnologica nelle Regioni e negli Enti locali.  Nell'ambito dell'edizione del 2008 di Forum PA ha ricevuto il premio "Protagonista dell'Innovazione" nella categoria: Semplificazione.

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Pannocchia
AuditingPA: un sistema di controllo esterno sulla legalità dell’operato amministrativo

Il decreto legislativo 150/2009, conosciuto per la promozione della premialità dell’amministrazione, nei suoi obiettivi prevede - art.1; art. 11 - la promozione della trasparenza dell’operato amministrativo in una logica di rispetto della legalità. Ioletta Pannocchia indaga le modalità con cui è possibile integrare un ciclo di gestione della performance con un sistema di controlli interno all’amministrazione al fine di assistere e di consentire al corpo dirigenziale, ma anche all’insieme dell’amministrazione stessa, il rispetto del principio di legalità nella redazione e attuazione di procedure amministrative.

Ioletta Pannocchia Direttore Generale - Promo P.A. Fondazione Vedi atti
Risi
Efficienza, efficacia e legalità dell’operato delle pubbliche amministrazioni: cinque punti di riflessione sulla realtà amministrativa

L’inesauribile turbinio delle  di novità legislative che caratterizza l’ordinamento degli enti locali rende complicata la costruzione di un sistema legato alla legalità se ripetutamente e nell’arco di tempi piuttosto brevi vengono stravolti i cardini di riferimento. In questo modo i consigli comunali sono sottoposti ad uno sforzo continuo e spesso non sufficiente per poter stare al passo dell’evoluzione delle normative, uno sforzo che priva l’ente locale dello spazio necessario per garantire l’efficienza e l’efficacia dell’operato. A questo si aggiunge il costo richiesto da un’azione amministrativa efficace ed efficiente e che agisce nel rispetto della legalità, per l’ottenimento della quale sono necessarie risorse che possono essere individuate e utilizzate solo in un contesto reale di autonomia e capacità di spesa dell’ente locale.  A questi due primi punti, Marcello Risi aggiunge il problema del deficit di credibilità e serietà che attanaglia diverse realtà pubbliche, il problema della formazione del personale politico e non solo quello burocratico, per concludere infine nella descrizione delle disfunzioni che caratterizzano i controlli interni.

Marcello Risi Ufficio di Presidenza - Legautonomie Vedi atti

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Severi
L’esperienza del Comune di Cesena: la preoccupazione per il rischio di una paralisi operativa

Vittorio Severi riporta l’esperienza del Comune di Cesena toccando alcuni aspetti che più agitano la realtà amministrativa e che potrebbero creare di fatto una paralisi operativa: l’agitazione del tema della legalità che condiziona pesantemente le scelte di gestione e la ripercussione che questa agitazione può avere sulla fiducia dei cittadini nei confronti dell’amministrazione; le esigenze di una reale autonomia dell’ente locale e, infine, la necessità interna di mettere in relazione le potenzialità e la conoscenza delle diverse figure che intervengono a vario titolo nella realizzazione dell’azione amministrativa.

Vittorio Severi Direttore Generale - Comune di Cesena Biografia Vedi atti
  • Laurea in Pedagogia conseguita presso la Facoltàdi Scienzedell’Educazione dell’Università di Bologna
  • DOTTORATO
  • Direttore Generale del Comune di Cesena dal novembre 2007
  • Dirigente Responsabile Servizio “Governo integrazione socio-sanitaria e politiche per la non autosufficienza”, Coordinatore dell’integrazione socio-sanitaria della Direzione Generale Politiche sociali e per la salute della Regione Emilia Romagna.–
  • Dirigente del Comune di Cesena
  • Dirigente del Comune di Cattolica
  • Ha svolto attività didattica e DI ricerca universitaria
  • Autore di saggi ed articoli su più riviste.

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